Cooperació publico-privada i economia social: més enllà de la contractació de serveis

Publicat a:

La política és l’activitat que s’ocupa de resoldre les problemes i les necessitats que plateja la convivència col·lectiva d’una societat. Dit d’una altra manera, és l’acció destinada a fer possible un projecte col·lectiu, promovent la participació ciutadana en tant que posseeix la capacitat de distribuir i executar el poder, segons sigui necessari, per promoure el bé comú. Aquesta acció es concreta en el treball, la voluntat i la capacitat d’obrir i apropar la gestió dels assumptes públics al conjunt de la societat i a la ciutadania.

Uns dels objectius centrals de les administracions públiques ha de ser el de proporcionar els millors serveis públics en condicions d'eficiència i equitat. Però la política no s'acaba en les institucions ni el servei a la societat es limita a allò que fan les administracions exercint les seves competències i responsabilitats. Un Estat modern ha d’estar obert a les iniciatives que sorgeixin de l'esfera privada per respondre als reptes econòmics i socials que té plantejats, ja sigui en la dinamització del teixit productiu i la creació d'ocupació estable o en el desplegament de dispositius d'atenció als col·lectius més vulnerables.

La responsabilitat pública d'actuar en nom de tota la ciutadania hauria de ser inexcusable i indelegable, però l'acció d’un govern que vol ser transparent, eficaç i responsable guanya en valor si s'articula en una societat civil forta i enforteix la seva relació amb la iniciativa privada. El que es coneix com cooperació público-privada, passa per determinar quines activitats del sector públic permeten generar un major valor públic mitjançant la incorporació d'actors privats, quins requisits han de complir les organitzacions privades que intervenen en la gestió d'assumptes públics, o quins mecanismes de control, seguiment i avaluació calen en un escenari de col·laboració entre el sector públic i el privat.

Totes aquestes premisses són vàlides en una conceptualització global de la cooperació público-privada. Però des dels models de l’economia social s’està construint una nova realitat i es fan propostes amb voluntat d’anar més enllà en la relació entre allò públic i allò privat, entre les administracions públiques i la iniciativa social. Aquesta realitat i aquestes propostes són les que mirarem d’analitzar en aquest article.

Conceptualització.

Tot i que els diferents enfocaments que es poden fer del tema poden fer variar la concepció i definició de la idea, de manera neutra podem dir que la cooperació publico-privada, també coneguda com a col·laboració público-privada, és tota aquella forma de cooperació entre una administració pública i el sector privat (empresa o entitat social) amb l’objectiu de gestionar, finançar, mantenir, construir o explotar serveis públics o infraestructures.

Els sistemes de producció i provisió de serveis públics es poden articular de dues maneres:

·        Directa, a través d’unitats internes de l’administració o empreses públiques.

·  Indirecta, a través de fórmules com l’externalització de serveis, que és la contractació externa de part o de tota la producció d’un servei, o de partenariats público-privats, que són models de col·laboració en els que es desenvolupen conjuntament serveis compartint riscos, costos i beneficis.

En el nostre cas, centrarem les reflexions en els models vinculats a l’externalització de serveis, especialment en àmbits vinculats als sectors social, educatiu i sanitari.

Responsabilitat compartida.

Tal i com assenyala Joan Subirats a la presentació de la guia de bones pràctiques Sumant per les persones, elaborada per la Federació de Cooperatives de Treball de Catalunya amb el suport de la Diputació de Barcelona, qualsevol reflexió en torn a nous escenaris en cooperació público-privada passa necessàriament per tenir en compte dues premisses: que l’espai públic no s’esgota en el que és estrictament institucional i que allò que anomenem privat no és només sinònim de mercantil i competitiu.

La iniciativa privada articulada en torn a l’economia social i cooperativa té una llarga trajectòria de gestió de serveis públics, fonamentada en els valors que acompanyen la seva manera de fer empresa. És per això que aquestes organitzacions parlen de vocació social en la gestió des de l’aportació de valor que suposa la implicació dels membres, la responsabilitat amb l’entorn i la proximitat amb el territori.

El clàssic “les persones per davant del capital” agafa tota la força en les cooperatives que gestiones serveis a les persones. Per això, l’aposta és garantir que els diners destinats als serveis públics serveixin plenament per això, aprofundint en la col·laboració entre les administracions públiques i les empreses de l’economia social.

Externalitzar no és privatizar.

En torn a la cooperació publico-privada s’han generat múltiples debats, molts d’ells sorgits, en part, de mites i prejudicis. Alguns cauen, per exemple, en l’error de confondre externalització amb privatització. De la mateixa manera que en el món de l’educació i en el sanitari, els serveis socials del nostre país tenen des de fa temps una important trajectòria en models d’externalització de la gestió de serveis socials de titularitat pública a empreses i entitats especialitzades. Parlem d’una pràctica iniciada per alguns ajuntaments que ràpidament es va estendre a la gran majoria dels serveis de les diferents administracions públiques.

Aquesta modalitat de gestió ha esdevingut la base d’una part important del que avui és l’economia social del nostre país. Entitats i empreses que en forma de cooperatives, associacions o fundacions operen en el sector d’atenció de les persones. L’absència de lucre garanteix que, en el cas que la gestió generi excedents, aquests es reinverteixin en la pròpia activitat.

Es tracta d’un model en el que, sense renunciar a la titularitat i mantenint la responsabilitat i les obligacions pel que fa a definició i execució de polítiques públiques, els responsables opten per cedir la gestió a una iniciativa social a través de diferents opcions de cooperació público-privada com la concertació, el concurs o el contracte. 

No és un model exclusiu de l’economia social. També petites i mitjanes empreses mercantils, així com grans empreses de serveis i multinacionals que han vist negoci en aquest tipus d’activitat, participen de la gestió. En aquest cas s’obre un altre debat que tractarem més endavant sobre el sentit que alguns facin diners a costa dels serveis socials.

L’externalització de serveis té uns quants detractors. Són posicions que defensen la gestió exclusivament des d’allò públic i només amb recursos i personal públic. Aquest posicionament, absolutament respectable, sovint es distorsiona amb visions interessades que equiparen externalització i privatització. I no, no és el mateix. La privatització dels serveis públics, molt utilitzada en altres sectors, implica que el govern o l’ajuntament es queda només amb un paper mínim de regulador i supervisor, renunciant a la titularitat i implicació en el servei prestat. Per contra, l’externalització, especialment aquella que compta com a partner amb cooperatives i entitats socials, garanteix a través de la vocació de servei públic i el sense afany de lucre la preponderància de l’interès general per sobre de l’interès particular d’accionistes i inversors.

El negoci del benestar.

A finals de 2012, el CatSalut va donar la concessió de la gestió del Centre d’Atenció Primària de la població empordanesa de l’Escala a una empresa mercantil, dedicada fonamentalment a serveis de neteja i seguretat. Fins aquell moment la gestió havia estat en mans d’una fundació del territori. Posteriorment, l’Ajuntament de Barcelona adjudicava a la mateixa empresa el Casal Infantil El Drac, que fins a llavors havia portat una cooperativa d’iniciativa social. Són només dos exemples. N’hi ha molts.

Aquests dos fets, que en el cas del centre infantil va anar acompanyat de denúncies de les entitats representatives del sector sobre les males pràctiques de les administracions en els concursos públics, especialment pel que fa a donar més valor a la oferta econòmica que no a altres aspectes com l’experiència o la capacitat tècnica, va tornat a posar sobre la taula la qüestió de la gestió dels serveis vinculats a l’estat de benestar.

El nostre país compta amb una interessat i potent trajectòria d’externalització de determinats serveis. Com s’ha explicat anteriorment, aquest model s’ha recolzat des dels seus inicis en un ric teixit d’organitzacions de l’economia social. Empreses que des d’un principi van apostar per col·laborar amb les administracions per garantir un serveis públics de qualitat. Empreses que reinverteixen els seus excedents en la pròpia activitat en consonància amb el seu caràcter no lucratiu.

Els darrers anys, però, empreses mercantils de capital espanyol i algunes multinacionals a la recerca de nous nínxols de negoci han decidit entrar a competir en la gestió d’aquests tipus de servei. D’aquesta manera, residències de gent gran, serveis d’atenció domiciliària, serveis especialitzats de salut o fins i tot escoles estan en mans de gestors l’objecte final dels quals és fer quants més diners millors per als seus accionistes.

I és aquí un rau la clau de tot plegat: és ètic que ningú guany diners amb la gestió dels serveis del benestar?, no és una contradicció permetre l’enriquiment amb els serveis que pretenen ajudar als més vulnerables?

Aportacions des de l’economia social.

El sector dels serveis a les persones ha esdevingut els darrers anys un motor de creació d’ocupació i de desenvolupament econòmic a nivell local que treballa per l’autonomia personal i la inclusió social. Si ve la crisi econòmica ha aturat parcialment aquesta evolució i ha posat en dubte la continuïtat de l’estat de benestar tal i com el coneixíem, no hi ha dubte que aquest continuarà sent un sector estratègic durant els propers anys. Si aconseguim que aquest sector s’enforteixi des d’un model d’economia social, farem que el nostre sistema de benestar i la nostra economia avancin en paral·lel cap a la consecució d’una societat més justa, sostenible i cohesionada.

Però quins són els elements de valor que pot aportar la gestió de serveis públics des d’empreses de l’economia social? La guia Sumant per les persones, ja esmentada, destaca un seguit d’elements que apareixen de manera comuna com a factors clau que faciliten l’èxit de la col·laboració entre les cooperatives i els municipis. Una anàlisi en clau local, que entenem vàlida per col·laboracions a altres nivells:

·  Clau 1. Convergència d’objectius entre els municipis i les cooperatives: polítiques impulsades per l’ajuntament convergeixen amb projectes que vol desenvolupar la cooperativa a nivell privat, atenent a la seva vocació de servei a les persones des de la eficàcia empresarial no lucrativa.

·     Clau 2. La existència de polítiques clares i definides per part dels municipis permet crear contextos i impulsar projectes a la ciutat.

·     Clau 3. Relació d’interlocució permanent, basada en la confiança i l’escolta activa. Actitud receptiva i oberta per part dels municipis a rebre aportacions de les empreses cooperatives.

·   Clau 4. La inversió de temps i recursos, tan de les cooperatives com dels municipis, en buscar solucions per la cobertura de noves necessitats i en el desenvolupament de nous projectes, aporta resultats exitosos a mig termini.

·       Clau 5. La estabilitat en les col·laboracions, apostant pel desenvolupament de serveis de qualitat sòlids.

·    Clau 6. Capacitat d’adaptació i flexibilitat per part de les cooperatives per donar resposta a noves necessitats i adaptar-se a noves demandes.

·       Clau 7. Aportació i acompanyament tècnic per part de les cooperatives com a agent especialitzat en el seu àmbit d’actuació

·      Clau 8. Capacitat de crear sinèrgies entre els seu propis serveis per la millora de la qualitat del servei, per aportar més valor afegit a la gestió de la concessió.

·   Clau 9. Entendre la col·laboració des d’una visió estratègica, que permet treballar conjuntament per buscar noves solucions i innovar per resoldre problemàtiques.

Escenaris de futur.

Des d’una realitat avalada amb resultats, les empreses de l’economia social volen anar més enllà i explorar noves vies que permetin millorar i innovar en models de cooperació público-privada.

En primer lloc, cal aproximar la gestió dels serveis públics a la societat, amb fórmules basades en la participació i la transparència. Des de la proximitat, des d’allò local. Donant, per exemple, més valor i força a les iniciatives dels barris de les ciutats i dels pobles. Passar, com diuen alguns, a la col·laboració público-cooperativa.

En segon lloc, és un fet que la voluntat política passa per damunt de la majoria dels impediments jurídico legals que puguin sorgir. Si l’aposta per les fórmules de l’economia social  existeix, la concreció és possible. Calen doncs plans integrals de foment i de concertació a l’estil del Programa Municipi Cooperatiu.

Cal també avançar en la concreció de noves fórmules de concertació, més enllà del concurs i el contracte de serveis, que donin més pes a la qualitat del servei, a l’equilibri pressupostari, a la reinversió d’excedents, a l’estabilitat i qualitat dels llocs de treball, al balanç social, a la participació dels usuaris, ...

Podem també innovar en relació entre les parts. Generem una veritable cooperació público-privada que passi per un diàleg franc i obert, de tu a tu, entre administració contractant i empresa prestadora. Un diàleg que permeti a les cooperatives aportar des del coneixement generat i l’experiència acumulada.  Crear projecte social, donar resposta a les necessitats i fins i tot dissenyar polítiques socials de manera conjunta. De la responsabilitat delegada a la responsabilitat compartida.

I finalment, explorem i inventem en tot allò relacionat amb el finançament. Davant les dificultats econòmiques de les administracions públiques tenim la capacitat de l’economia social de generar i captar recursos. Innovem també en aquest aspecte. Assumir i compartir riscos és una de les premisses que molts estableixen per parlar de cooperació público-privada.  Doncs bé, les empreses de l’economia social ho fan cada dia.